Las fases del procedimiento administrativo, vienen recogidas en el Título VI (arts. 68 a 92) de la Ley 30/1.992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC). No es imprescindible que todas las actuaciones de cada fase se tengan que dar necesariamente en todos los procedimientos, ya que en determinados procedimientos algunas actuaciones no son necesarias, las actuaciones se darán según la naturaleza y las exigencias propias del procedimiento concreto en cada caso. Como fases del procedimiento administrativo podemos establecer las siguientes: iniciación, desarrollo y finalización. A continuación se realiza un estudio aproximativo de cada una de ellas.

I. INICIACIÓN

La fase de iniciación viene regulada en los art. 68 a 73 de la LRJAP y PAC. El art. 68, establece que “los procedimientos podrán iniciarse de oficio ó a solicitud de la persona interesada”.

     La iniciación de oficio, según el art. 69, podrá iniciarse “por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa ó como consecuencia de orden superior a petición razonada de otros órganos ó por denuncia”. Cuando se inicia por denuncia se inicia de oficio, porque el demandante es el que da a conocer un hecho a la Administración (sirva de ejemplo cuando se dice que hay alguien vertiendo sustancias tóxicas en un río), pero eso no conlleva  que el denunciante se convierta en interesado.
Será la Administración quien decida si inicia ó no el procedimiento. El denunciante debería recoger en el escrito en el que comunica los hechos a la Administración a título de denuncia y petición y después de contar los hechos solicitar.

     Cuando la Administración inicia un procedimiento de oficio, debe informar a los afectados por el plazo máximo que ella tiene para resolver y notificar, así como los efectos estimatorios ó desestimatorios, en caso de aplicarse el silencio administrativo.

       La iniciación a instancia del interesado, viene recogida en el art. 70 de la LRJAP y PAC. Consiste en formular una solicitud (instancia) ó interponer un recurso. Las solicitudes han de recoger:

·   Nombre y apellidos del interesado (art. 31) ó de la persona legal (art. 32) que lo represente así como la identificación del medio preferente ó del lugar que se señale a efectos de notificaciones. Cuando es el representante quien actúa se entiende que éste hace de intermediario entre la Administración y el interesado. La Ley 30/92 establece que cualquier persona con capacidad de obrar puede actuar en representación de otra ante la Administración.

·   Hechos, razones y petición en que se concreta con toda claridad, la solicitud.

·   Lugar y fecha.

·   Firma del solicitante ó acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

·   Órgano, Centro ó unidad administrativa a la que se dirige.

Igualmente cabe diferenciar que las solicitudes pueden ser peticiones y simples peticiones. Entendemos por peticiones aquellas en las que el peticionario lo que solicita es el reconocimiento de un derecho preexistente, es decir, se trata de un derecho que existe antes de que la Administración lo reconozca; de ahí que en estos casos el silencio administrativo sea positivo. Sirva de ejemplo una licencia de obras. Por el contrario, en la simple petición se trataría de derechos no preexistentes, es decir, la Administración puede reconocer el derecho en función de la disponibilidad ó no de recursos. Por ejemplo en caso de inundaciones pueden concederse ó no ayudas. En estos casos se apela a la benevolencia de la Administración. En la simple petición por tanto, el silencio administrativo es negativo.

La Ley establece (art. 71) un plazo de 10 días para subsanar defectos en la petición ó acompañe a la misma de los documentos preceptivos. Dicho plazo podrá ampliarse en cinco días, siempre y cuando no se trate de procedimientos selectivos, a petición del interesado ó a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. Ahora bien, si no se subsana dicho defecto la Administración deberá de advertir de las consecuencias que conllevará la no subsanación del mismo (desistimiento y archivo de las actuaciones). En el caso de que la Administración no advierta de las consecuencias que conllevará la no subsanación del error, el procedimiento se perderá en los tribunales. Si el desistimiento ha de formularse por escrito, igualmente previo a la presentación del mismo se debería de advertir de las consecuencias de éste.

El art. 70.2 LRJAP y PAC establece que cuando las pretensiones e intereses de varias personas tengan un mismo fin se podrá presentar una única solicitud, (igualmente recogido en el art. 33) salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa, teniendo derecho él ó los interesados a exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos.

En cuanto a Registros en el art. 38 LRJAP y PAC, parcialmente afectado por la Ley 24/2001, se establece que:

·   los órganos administrativos llevarán un registro general de entradas y salidas en el que quedará reflejado todo escrito ó comunicación que se reciba ó presente, sin que, no por ello, las unidades administrativas que los integran puedan disponer de registros auxiliares, los cuales comunicarán al registro general cualquier anotación que realicen. Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción ó salida. Una vez registrado el documento se remitirá al destinatario y/o unidades administrativas correspondientes,

·   los registros generales, deberán instalarse en soportes informáticos,

·   los ciudadanos podrán presentar sus solicitudes escritos y comunicaciones dirigidos a los órganos de las Administraciones en los registros de los órganos a los que se dirijan, en los registros de cualquier órgano administrativo perteneciente tanto a la Administración Central, Autonómica y Local (siempre que se haya establecido el Convenio oportuno), en las oficinas de Correos, en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero, en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. En relación a los convenios anteriormente mencionados el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1.996 estableció que se implantaran convenios entre el Estado y las Entidades Locales, a los efectos del art. 34.4.b). Igualmente el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de abril de 1.997 establece la progresiva implantación del sistema de intercomunicación de Registros,

·   Cada Administración, establecerá los días y horarios en que sus registros permanecerán abiertos.

·   Podrán hacerse efectivas por los medios que se establezcan cualesquiera tributos que haya que satisfacer en el momento de presentación de solicitudes y escritos dirigidos a las Administraciones Públicas.  Antes, todas las solicitudes ó peticiones escritas, se reintegraban con un sello (póliza) pero esto ya quedó derogado por el R.D.-Ley de 14 de marzo de 1.986. La Ley 30/1992 establece la gratuidad en las solicitudes. El pago de los tributos anteriormente mencionados podrá realizarse mediante: a)ingreso directo a la Administración Pública, b) transferencia bancaria y c) mediante giros postales y telegráficos.

·   Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de oficinas de registro propias ó concertadas, su sistema de acceso y comunicación así como sus horarios de funcionamiento.

·   Se podrían crear registros telemáticos de recepción ó salida de documentos relativos a los procedimientos y trámites del órgano ó entidad que creó el registro debiendo cumplir los requisitos de disponibilidad, autenticidad, integridad, confidencialidad y conservación de la información. Este tipo de registros permite la presentación de escritos, comunicaciones y solicitudes las veinticuatro horas del día. La Ley de 13 de enero de 1.999, modificadora de la Ley 30/1992, ha establecido que una vez que el interesado haya presentado su solicitud, la Administración Pública, dentro del plazo de los diez días siguientes, debe enviarle una comunicación en la que se informe sobre: la fecha de recepción de su solicitud, el plazo máximo de resolución y notificación que existe en ese procedimiento y los efectos estimatorios ó desestimatorios, de aplicarse el silencio administrativo.

Cuando hablamos de término, nos referimos a la fecha que se establece para realizar una actuación. Por ejemplo: “se le cita para tal fecha”.

Al referirnos al plazo, estamos hablando del período que se establece para cumplir un fin. Por ejemplo: “el plazo para el pago del Impuesto de Bienes Inmuebles es de tal  a tal fecha”. En el supuesto de que el plazo sea incumplido dependerá de si (el incumplimiento) ha sido por parte de la Administración ó del particular.

Si el plazo es incumplido por la Administración y éste es sustantivo, es decir, referido a potestades de la Administración desfavorables para los ciudadanos (por ejemplo una multa), normalmente la sanción prescribirá. Mencionar, igualmente, que los plazos también pueden ser procedimentales, es decir, todos aquellos que no perjudican a los ciudadanos. Sirvan de ejemplo: concesión de becas, licencias, etc.

Si el plazo es incumplido por el particular la consecuencia es la prescripción del derecho ó la caducidad. Por ejemplo el plazo para solicitar una beca. En la caducidad no se puede interrumpir el plazo, mientras que en la prescripción sí, pongamos por caso que para una multa hay un plazo de diez días, a los cinco días se recibe una notificación, al ser prescripción se interrumpe el plazo y se empiezan a contar los diez desde ese momento de la notificación.

Los plazos de meses y años se establecerán de fecha a fecha, entendiéndose que si no se indica lo contrario en los plazos referidos a días éstos son hábiles, contando a partir del día siguiente al de la recepción de la notificación. En el caso de que el día que finaliza el plazo sea festivo (no hábil), dicho plazo se ampliará hasta el día siguiente.

Iniciado el procedimiento, podrán establecerse de oficio ó a petición del interesado (y siempre antes de que se haya dictado resolución) las medidas provisionales que se estimen oportunas para asegurar la eficacia de la resolución. Las medidas provisionales se podrán dictar, incluso antes de haberse iniciado el procedimiento, de manera excepcional. Por ejemplo, cuando existe riesgo para la salud pública.
Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas ó levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, el cual deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción pudiendo se el mismo objeto del recurso que proceda. Dichas medidas quedarán sin efecto si el procedimiento no se inicia en dicho plazo ó cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
No podrán dictarse medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil ó imposible reparación a los interesados ó que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Así mismo podrán ser alzadas ó modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio ó a instancia del interesado, en virtud de las circunstancias sobrevenidas ó que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción, extinguiéndose con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente (art. 72 LRJAP y PAC).

Las medidas provisionales no se podrán adoptar en cualquier procedimiento. Estas podrán adoptarse cuando lo establezcan las normas que lo regulan así como cuando existan sospechas e indicios de que si no se adoptan se corre riesgo de incumplir la resolución.

Las medidas cautelares, se adoptarán una vez dictada la resolución.

Conforme al art. 73 LRJAP y PAC, el órgano administrativo que inicia o tramita un procedimiento podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial ó íntima conexión, sin que proceda recurso alguno contra el acuerdo de acumulación.

II. DESARROLLO (ORDENACIÓN-INSTRUCCIÓN)

Es el conjunto de actuaciones que pretende la consecución del acto final. Viene recogida en los art. 74 a 86 de la Ley 30/1992.
Dentro de la Ordenación, se desarrollan los siguientes aspectos:

1. Impulso

El procedimiento sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. En el despacho de expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

2. Celeridad

Se acordarán en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Al solicitar los trámites que deban ser cumplimentados por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

3. Cumplimiento de trámites

Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse, salvo que la norma fije un plazo distinto, en diez días a partir de la notificación del acto. La Administración pondrá en conocimiento del interesado que alguno de los actos no reúne los requisitos necesarios, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

A los interesados que no cumplan lo anteriormente expuesto, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo se admitirá la actuación del interesado produciendo los efectos legales, si ésta se produjera antes ó dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

4. Cuestiones incidentales

El art. 77 LRJAP y PAC establece que “las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo salvo la recusación”.

Por su parte el art. 72 contempla la posibilidad de que el órgano administrativo pertinente, una vez iniciado el procedimiento correspondiente y para asegurar la resolución del mismo, tenga que adoptar una serie de medidas provisionales, con unos fines concretos.

El objeto de la instrucción, es recabar los datos necesarios para que el órgano que ha de decidir lo haga con el mayor conocimiento de juicio. La instrucción viene recogida en los arts 78 a 86 LRJAP y PAC.

Los actos de instrucción podrán ser realizados tanto por la Administración como por el interesado, es decir, los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los actos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano correspondiente, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención ó constituyan trámites legal ó reglamentariamente establecidos.
Sirvan de ejemplo hacer alegaciones, aportar documentos, etc., que la Administración está obligada a recibir y tener en cuenta para dictar la resolución. Al amparo de los arts. 35 d) y 36, los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, pueden utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico. Llegado a este punto hemos de aclarar que el uso de las lenguas no es en el procedimiento sino en los documentos que se aporten en el expediente.

El art. 79, en cuanto a las alegaciones, establece que:

a) los interesados, previo al trámite de audiencia, podrán aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio,

b) los interesados podrán, en todo momento, alegar los defectos de tramitación

La prueba, es fundamental ya que mediante la misma se quiere acreditar la realidad de los hechos, no existiendo un momento concreto para ésta aunque siempre, y al igual que las alegaciones, ha de ser previa al trámite de audiencia al interesado.

El art. 80 dispone, en cuanto a los medios y período de prueba, que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho (establecidos en la L.E.C.). Lo que ocurre es que la L.E.C., está ideada para procedimientos entre particulares y no entre particulares y Administración.
Por lo tanto no todas las pruebas contenidas en L.E.C., son aplicables al procedimiento administrativo. Pongamos por caso la prueba de testigos, las inspecciones (un acta de un inspector tiene fuerza probatoria siempre que cumpla muchos requisitos, además el acta de inspección admite prueba en contrario, por lo cual no estamos ante documento público estamos ante un documento oficial).
Dictada la resolución final, es decir, agotada la vía administrativa, al iniciar el contencioso administrativo se puede ó no considerar prueba el expediente administrativo. La opinión de la jurisprudencia es diversa al respecto.  El instructor del procedimiento podrá abrir un período de prueba de entre diez y treinta días cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados ó así lo requiera la naturaleza del procedimiento. El instructor podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean consideradas improcedentes ó innecesarias.

Una prueba se considera impertinente, cuando se hace sobre un hecho no controvertido, no es necesaria su realización e inútil cuando la misma no se realiza, por el medio adecuado, sirva de ejemplo cuando se utiliza a un testigo en lugar de una prueba documental; de ahí que los interesados consideren que si la Administración no les admite una prueba, se ha producido indefensión; situación que se produce cuando la prueba presentada no sea impertinente ó inútil. El juez, no obstante,  no retrotrae el proceso al momento de la prueba, sino que valora que, dado que la persona se está defendiendo en el procedimiento judicial, la indefensión queda subsanada.

El objeto de la prueba son los hechos y no el Derecho, pero no cualquier hecho, sino lo hechos controvertidos, es decir, aquellos en los que la posición de los interesados es contraria a la de la Administración.

Los hechos no siempre tienen que ser probados por el particular, sino que depende del tipo de procedimiento, correspondiendo a la Administración, probar los hechos en los procedimientos sancionadores.

El art. 57 LRJAP, presume válidos los actos dictados por la Administración, pues de la misma manera se presume válido un acto de un particular. Un contrato de arrendamiento del particular es válido, la diferencia entre el acto del particular y el de la Administración es la ejecutividad, según la cual el acto administrativo cuando se dicta puede y debe cumplirse, y si no se cumple de forma voluntaria se cumplirá por ejecución forzosa, arts. 93 a 101 LRJAP. En suma la diferencia entrel el acto administrativo y el del particular no es la presunción de validez, ambos son válidos, sino la ejecutividad.

Sin embargo, para el Tribunal Supremo, cuando se imponga una sanción ese acto no se presume válido, sino que la Administración tiene que probar los hechos por los que se impone la sanción, es decir, la presunción de validez del acto de la Administración no invierte la carga de la prueba.

Respecto a la práctica de la prueba (art. 81), la Administración, comunicará a los interesados, con suficiente antelación, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas, especificando en la notificación el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba así como la posibilidad de que el interesado puede nombrar técnicos. Cuando a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez liquidada la prueba.

El art. 82 establece que a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija ó fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. En la petición del informe se concretará el extremo ó extremos acerca de los que se solicita.

Los informes son actuaciones de una Administración, que resuelve una consulta de otra o de la misma Administración. Éstos pueden ser:

a) Preceptivos ó facultativos: según que el órgano que vaya a decidir tenga ó no obligación de recabarlos.

b) Vinculantes ó no vinculantes: según que el órgano decidor deba adoptar la resolución siguiendo lo señalado en el informe ó pueda disponer en sentido contrario, incluso, a lo que se ha señalado en el mismo, en cuyo supuesto deberá motivar el acto administrativo.

Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes (art. 83).

Ahora bien, si el informe es preceptivo y no se ha solicitado, se debe anular el acto definitivo. Si el informe es vinculante y no se acata su contenido, se debe anular el acto; se entiende que es vinculante para la Administración pero no para el juez. Si éste considera que el informe vinculante era erróneo, la opinión del juez prevalecerá sobre el contenido del informe.

En el caso de que se trate de un informe no vinculante, es decir, que no se vincula la decisión al informe, habrá que motivar jurídicamente el por qué.

Por su parte, el art. 83 establece en cuanto a la evacuación de informes lo siguiente:

a) Los informes se evacuarán en el plazo de diez días, salvo que una disposición ó el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita ó exija otro plazo mayor ó menor.

b) Si el informe no se emite en el plazo señalado, podrán continuarse las actuaciones salvo en el caso de informes preceptivos determinantes para la resolución del procedimiento.

c) Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública, distinta de la que tramita el procedimiento, para expresar su opinión correspondiente a su competencia y, dicho informe no hubiera sido evacuado en el plazo señalado, podrían continuar las actuaciones, no pudiéndose tener en cuenta el informe emitido fuera de plazo al adoptar la correspondiente resolución.

La participación de los interesados viene recogida en los art. 84 al 86 LRJAP y PAC, tratando de las siguientes cuestiones:

a) Trámite de audiencia

La jurisprudencia al respecto es diversa. El trámite de audiencia es más que un trámite en el procedimiento administrativo, ya que es un derecho esencial del interesado. Constituye el derecho que asiste al interesado de ser oído antes de que sea dictada por la Administración la resolución que le afecta.

Posiblemente haya sido el único de los que componen el procedimiento, que ha alcanzado el carácter de constitucional al recoger la Constitución Española en su art. 105.C que “La Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda la audiencia del interesado”.

El trámite de audiencia tiene dos finalidades: que no se produzca indefensión así como que se tengan en cuenta los razonamientos y pretensiones del interesado al dictar el acto que exprese la voluntad del órgano administrativo (SSTS de 28 de septiembre de 1.990-Art. 9030 y de 28 de junio de 2.002-art. 7636).

Igualmente mencionar que, necesariamente ha de constar de dos partes: el examen del expediente para que el interesado pueda realizar la defensa de sus intereses y la presentación, por parte del interesado, de cuantas alegaciones, documentos, justificaciones y demás elementos probatorios estime procedentes (STS de 20 de enero de 1.987-art.204)

Instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados ó en su caso, a sus representantes salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el art. 37.5.

Se establece un plazo no inferior a diez días ni superior a quince para que los interesados puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes entendiéndose, realizado el trámite, si dentro del plazo señalado, los interesados manifiestan su decisión de no hacerlo.

Se podrá prescindir de este trámite cuando en el procedimiento no figure ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

Sin embargo, antes la jurisprudencia consideraba el trámite de audiencia esencial. En este sentido las SSTS de 18 de enero, de 20 de mayo y de 11 de julio de 1.932 lo califican como sustancial, la STS de 13 de mayo de 1.948 de observancia  obligatoria y la STS de 2 de abril de 1.931 de cardinal.
Sin embargo, esta consideración que parecía no tener fisuras ha ido atemperándose en la doctrina del TC y en la del TS tal y como establece la STS de 27 de marzo de 1.984. En la actualidad para que su omisión de lugar a nulidad ó a anulabilidad es necesario que haya indefensión material (cuándo se impide que el interesado pueda defenderse, poner recursos, se vulneran derechos constitucionales) ó formal (“incorrecciones procesales puramente formales” STC 27/1992 de 28 de septiembre).

Por su parte, el art. 62.1.a) LRJAP y PAC establece un acto es nulo de pleno derecho no sólo cuando se vulnere un derecho susceptible de amparo constitucional, sino también cuando se produzca inobservancia del procedimiento administrativo.  El vicio de indefensión, en sentido constitucional del término, queda descartado desde el momento en que el particular ha tenido la oportunidad de utilizar las instancias procesales que procedieran y, por tanto, de obtener una respuesta en cuanto al fondo de sus pretensiones.

El ámbito propio de los derechos fundamentales recogidos en el art. 24 C.E. no es otro que el de los Tribunales de Justicia y sus determinaciones y exigencias no son trasladables, sin más, a toda tramitación administrativa (Autos del TC 68/1975 de 27 de mayo y 18/1986). La indefensión administrativa, fuera del caso del procedimiento sancionador (Auto del TC 275/1988, de 29 de febrero y STC 54/03, de 25 de marzo), no cabe encuadrarla en el art. 24 C.E.

La intervención de fedatario es fundamental y necesaria para la actuación ó funcionamiento de los órganos colegiados. En todos estos órganos debe existir un funcionario fedatario para el ejercicio de la fe pública. 

b) Actuación de los interesados

Ésta se realizará de la forma que resulta más cómoda para los mismos intentando que aquella sea compatible con sus obligaciones laborales ó profesionales. Los interesados, para la defensa de sus intereses podrán actuar asistidos de asesor.

El órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento.

c) Información pública

Cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, es decir, cuando las normas que regulan el procedimiento así lo establezcan, el órgano al que corresponda podrá según el art. 86, acordar un período de información pública. A tal efecto se publicará en el BOE, en el Boletín de la Comunidad Autónoma ó en el de la Provincia correspondiente.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

En algunos procedimientos se brinda a los interesados la posibilidad de presentar sugerencias, recomendaciones, etc.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. Por su parte, quienes presentan alegaciones u observaciones tienen derecho a obtener de la Administración respuesta razonada.

III. TERMINACIÓN

       Es la fase por la cual se pone fin al procedimiento ó por el que la Administración hace, a veces, el acto definitivo.

     Según el art. 87 LRJAP, pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, la declaración de caducidad, el silencio administrativo así como la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, debiendo estar la resolución que se dicte motivada en todo caso.

     Al margen de las formas de terminación anteriormente mencionadas el art. 38 establece otra forma: la terminación convencional, disponiendo que:

a) Las Administraciones podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios ó contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadotes de posprocedimientos administrativos.

b) Los citados instrumentos deben contener como mínimo, la identificación de las partes que intervienen, el ámbito personal, funcional y territorial así como el plazo de vigencia, debiendo publicarse ó no según la naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados.

c) Los acuerdos que versen sobre materias de competencia directa del Consejo de Ministros requerirán de la aprobación expresa del mismo.

d) Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a  las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios.

En definitiva, la terminación del procedimiento puede plasmarse a través de los siguientes cauces:

1-. Como forma normal, la resolución,

2-. Como formas anormales, el desistimiento, la renuncia al derecho en que    se funde la solicitud, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas,

3-. Como forma especial, la terminación convencional,

4-. Como forma presunta, el silencio administrativo (positivo ó negativo)

La resolución, como se ha mencionado anteriormente, es la forma normal de finalización del procedimiento. Viene regulada por el art. 89 LRJAP y PAC, que establece que:

a)          la resolución decidirá tanto las cuestiones planteadas por los interesados como las derivadas del procedimiento,

b)          en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso podrá agravar la situación inicial, pudiendo la Administración iniciar de oficio un nuevo procedimiento si lo estima conveniente,

c)          las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el art. 54, estableciendo además los recursos que caben interponerse así como el órgano al que deben presentarse y el plazo para interponerlo,

d)          la Administración no podrá abstenerse, en ningún caso, de resolver so pretexto de silencio, oscuridad ó insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,

e)          servirá de motivación a la resolución la aceptación de informes ó dictámenes cuando se incorporen al texto de la misma.

Según el art. 90 LRJAP y PAC, todo interesado podrá desistir de su solicitud ó cuando no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico, renunciar a sus derechos.

En cuanto a la forma y efectos de los mismos el art. 91 establece que:

- Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.

- La Administración, aceptará el desistimiento ó la renuncia y declarará concluso el procedimiento, salvo que en el mismo se hubiesen personado terceros, y éstos instasen su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.

- La Administración, podrá limitar los efectos de la denuncia ó desistimiento al interesado y continuar el procedimiento cuando el mismo entrañase interés general ó fuese necesario sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

En el desistimiento, el particular manifiesta su voluntad de abandonar un procedimiento concreto, pero conserva el derecho en que se empara que, si no ha prescrito, puede hacer valer en otro procedimiento. En la renuncia, pierde el propio derecho, sin poder ejercitarlo en lo sucesivo.

Tanto en uno como en otro caso, la Administración, además de archivar el expediente, deberá adoptar resolución declarando la forma anormal de terminación del procedimiento que se haya producido, comunicándola a los interesados en la forma legalmente prevista.

La caducidad, viene recogida en el art. 92 LRJAP y PAC, según el cual:

- Cuando el procedimiento haya sido iniciado por el interesado y se produzca la paralización del mismo, por causa imputable a aquel, la Administración le comunicará que en el plazo de tres meses se producirá la caducidad del mismo. Si transcurrido dicho plazo, el interesado no hubiera realizado las acciones necesarias, la Administración, procederá al archivo de las actuaciones, notificándole al particular la resolución por caducidad y los recursos que cabe interponer.

- No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución.

- La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular ó de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

- La caducidad, podrá no ser aplicable en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, ó fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

Cuando la paralización se produce por causa de la propia Administración, en determinados procedimientos desfavorables para el administrado, en este supuesto, la doctrina lo denomina perención (de perecer ó morir), y viene recogido en el art. 44.2 de la Ley 30/1992.

Tanto la caducidad, el desistimiento y la renuncia sólo son posibles en los procedimientos incoados a instancia de los particulares y no en los iniciados de oficio por la propia Administración.

La última de las formas anormales de terminación del procedimiento a la que anteriormente nos referíamos era la imposibilidad material, produciéndose ésta cuando desaparece la razón de ser del mismo. Se encuentra recogida en el art. 87.2.

En todos los supuestos de terminación anormal del procedimiento, la Administración debe hacer también una resolución, un acto administrativo, de determinación, declarando la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

El silencio administrativo, como se señaló, puede considerarse una forma de terminación presunta del procedimiento. La LRJAP y PAC, trata del mismo en sus art. 43 y 44. No obstante, a los efectos de este silencio, en su estudio debe partirse de la obligación de resolver a que se refiere el art. 42. Tanto este artículo como los mencionados anteriormente (art. 43 y 44), han resultado profundamente afectados por la Ley 4/1999.

En cuanto a la obligación de resolver el art. establece que:

- La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquier que sea su forma de iniciación, salvo en los supuestos de terminación del procedimiento por parto ó convenio así como los procedimientos relativos al ejercicio de los derechos sometidos  únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

- El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será fijado por la norma reguladora del procedimiento correspondiente, no pudiendo ser superior a seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca un plazo mayor.

- Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen un plazo máximo, éste será de tres meses, contando en los procedimientos iniciados de oficio desde la fecha del acuerdo de iniciación y en los iniciados a petición de los interesados desde que haya presentado dicha solicitud ante el órgano competente.

- Las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación ó publicación del acuerdo de iniciación de oficio ó en la comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente.

Ahora bien, lo mencionado anteriormente no es cumplido por la Administración, habiendo considerado el Tribunal Supremo que ha de llevarlo a cabo, ya que el particular no tiene por que tener conocimiento de todo sino se le comunica. De no entregar dicha comunicación no está dejando indefinidamente el plazo para recurrir.

- El transcurso máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesario,

b) cuando se precise un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas,

c) cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la mima ó distinta Administración,

d) cuando deban realizarse pruebas técnicas ó análisis contradictorios ó dirimentes propuestos por los interesados,

e) cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto ó convenio en los términos previstos en el art. 88 de esta Ley.

- Cuando el número de las solicitudes formuladas ó las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, se podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en el plazo. De manera excepcional podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación no pudiendo en ningún caso ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

- Son responsables del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo tanto el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan a su cargo el despacho de los asuntos como los titulares de órganos administrativos competentes para instruir y resolver. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria. 

En suma, es obligación de la Administración dictar y rectificar resolución expresa así como comunicar el plazo para recurrir en contencioso administrativo.

El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado viene recogido en el art. 43 LRJAP y PAC al establecer que:

- En los procedimientos iniciados a petición del interesado el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado que hubiera deducido la solicitud para entenderla estimada ó desestimada por silencio administrativo.

- El interesado podrá entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley ó norma de Derecho Comunitario establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante ó a terceros facultades relativas al dominio público (sirva de ejemplo solicitud para una terraza de bar) ó al servicio público así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio.

Ahora bien, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución. Pero en realidad, puede ocurrir que la Administración no cumpla con el derecho reconocido por el silencio positivo, salvo que se recurra al contencioso administrativo. Luego lo del silencio positivo no es tan “real”.

- La estimación silencio administrativo, tiene la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, permitiendo, el supuesto de desestimación a los interesados la interposición del recurso administrativo ó contencioso administrativo, que proceda.

- En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

- En los casos de desestimación por silencio administrativo la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración, sin vinculación alguna al sentido del silencio.

- Los actos administrativos, producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física ó jurídica, pública ó privada.

Podríamos concluir diciendo que, según la Ley, el silencio administrativo en general es positivo, produciéndose éste en el caso de derechos preexistentes, derechos que reconoce el Ordenamiento Jurídico. El silencio administrativo negativo se produce en el derecho de petición (simples peticiones), en caso de interposición de recursos administrativos así como en la solicitud de reconocimiento de derechos sobre dominio ó servicio público, por lo que realmente el silencio administrativo, en la mayoría  de los casos es negativo.

El art. 44 LRJAP y PAC establece que en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) en los casos que pudiera derivarse el reconocimiento ó, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo,

b) en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras ó en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables ó de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

BIBLIOGRAFIA
Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones  y del Procedimiento Administrativo Común (modificada por la Ley 4/1999 de 13 de enero, por la Ley 24/2001, de 27 de Diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, por la Ley Orgánica 14/2003 de 20 de noviembre de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre)