Introducción
Desde el punto de vista
de las ciencias sociales se define a la vivienda desde sus
prestaciones sociales como una configuración de servicios. Los
servicios habitacionales “...deben dar satisfacción a
necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección
hambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad,
identidad, accesibilidad física, entre otras. Estas
necesidades varían en cada sociedad y grupo social y se
definen en el devenir histórico.” (Yugnovsky,
1984:17)
Todo sujeto tiene la
necesidad de integrarse a un espacio social que le brinde condiciones
mínimas para su desarrollo, un lugar donde obtener un mínimo
bienestar económico, compartir la herencia social y vivir la
vida de una persona civilizada. A partir de esta necesidad los
diferentes sujetos desarrollan estrategias habitacionales que van más
allá del acceso a la vivienda. Estas estrategias están
referidas a un concepto más amplio que la vivienda misma, los
servicios habitacionales. Los servicios habitacionales como
categoría nos permiten referirnos no solo a la vivienda sino a
su inserción en la trama urbana mediante la cual se accede a
los diferentes servicios propios de la ciudad (Grillo; 1995:1).
La
ciudad no es sólo el soporte físico para el
asentamiento humano sino que también tiene un sentido
económico y social: la ciudad es donde “...la
población local satisface una parte económicamente
esencial de su demanda diaria en el mercado local y, en parte
también, mediante productos que los habitantes de la localidad
y la población de los alrededores producen o adquieren para
colocarlos en el mercado” (Weber; 1997:939). No todos tienen
el mismo acceso a la ciudad, la estructura de clases tiene una
contraparte empírica en la distribución territorial de
los sectores sociales. La lucha por el acceso al hábitat
comprende el proceso social conformado por las acciones más o
menos organizadas que desarrollan las clases populares para vencer
las condiciones físicas, geográficas o sociales que se
presentan como obstáculos para acceder a los servicios
habitacionales necesarios.
Esta lucha se refiere al proceso histórico
a través del cual se accede al espacio y a las mejoras en
forma ampliada en las condiciones necesarias para la producción
y reproducción en el territorio en que se establecieron. En el
marco de esta lucha social y como fruto del juego dialéctico
de las clases sociales, el Estado pone en práctica la política
habitacional como parte del sistema de políticas sociales con
los objetivos de resolver los aspectos más problemáticos
de las necesidades de vivienda de las clases trabajadoras al tiempo
de aminorar el conflicto social.
Los servicios
habitacionales adquieren un valor de cambio y se intercambian como
mercancías. Desde la producción hasta el consumo
funcionan diversos mercados (suelo, materiales, partes fondos
financieros, etc.) y operan distintos agentes privados orientados por
la lógica de la máxima ganancia. Desde este punto de
vista el sector de la vivienda es parte del proceso de acumulación.
Existen otras formas
productivas encaradas por los sectores populares cuyo fin no es el
cambio, sino directamente el uso. En estos casos las viviendas como
el resto de los servicios habitacionales se realizan mediante trabajo
independiente, en forma individual o por medio de organizaciones
colectivas, sobre la base de lazos solidarios, de parentesco, de
vecindad, de asociación profesional o cooperativa. Las obras
se efectúan por autoconstrucción o por contrato de mano
de obra. (Yugnovsky, 1984:21) La autoconstrucción es entendida
a partir de dos conceptos básicos: el esfuerzo propio y la
ayuda mutua. El esfuerzo propio es “el trabajo no remunerado
que realiza una persona o grupo, con o sin ayuda exterior, con el fin
de proporcionarse vivienda y otros servicios. ...Ayuda mutua,
implica el trabajo hecho sin fines de lucro y en común por un
grupo de personas con el fin de dotarse a sí mismos de
viviendas y otros servicios...” (Kisnerman,
1985:27).
La
vivienda como cooptación y la estigmatización del
conventillo
A lo largo de todo el
siglo XIX pero con más fuerza desde el momento de la
organización nacional, se van a registrar cambios en la forma
de vida, en particular en la familia. Se pueden visualizar dos
procesos importantes: la independencia de grandes conjuntos de
personas, que formaban la clientela de las familias patriarcales, y
el cambio desde un esquema de familia extensa hacia uno de familia
nuclear. Ambos procesos ayudaron a generar nuevas demandas de casas
propias. Esta transformación comenzó con la reducción
de la servidumbre, tanto esclavos como trabajadores domésticos.
Los nuevos matrimonios también comenzaron a requerir una casa
propia para iniciar su vida familiar aparte (Lecuona, 1993:36).
Un primer antecedente del
reconocimiento por parte de las clases dominantes del problema de la
vivienda se produce en la primera reforma constitucional del año
1857. Ahí se hace una referencia explícita al ya
existente problema de vivienda: “El Estado otorgará
los beneficios de: ...la defensa del bien de familia, y el acceso a
una vivienda digna.” (Lecuona, 1993:35).
Otros grupos que
requerían viviendas eran los inmigrantes, los
del exterior y los que dejaban el campo para probar su suerte en las
ciudades. A partir de 1860 el gobierno impulsa la inmigración
europea: “gobernar es poblar” decía un axioma
gubernamental de aquella época. Se les prometía tierras
e instrumentos de labranza pero a su llegada encontraron la tierra
apropiada por los terratenientes y las herramientas y semillas, en
manos del almacenero de ramos generales.
Como resultado un número
importante de inmigrantes retornaron a sus países de origen,
otros se emplearon como peón y el resto se asentaron en las
grandes ciudades. En tanto las ciudades se llenaban de artesanos, los
inmigrantes ocupaban todo empleo disponible. Al cabo de unos años,
esa movilidad horizontal comenzó a complementarse con una
movilidad vertical, y algunos grupos de inmigrantes comenzaron a
demandar viviendas acordes a su nuevo status. Pero el programa de
inmigración no previó viviendas para los inmigrantes.
Acorde a la concepción liberal reinante en la época la
necesidad de alojamiento fue considerada un problema individual.
Para el año 1871
el hacinamiento de las viviendas populares y la falta de higiene
pública eran características urbanas a las que la
población se había acostumbrado. En ese año, en
la ciudad de Buenos Aires hubo una epidemia de fiebre amarilla que no
hizo diferencias sociales. Dado que el sur de la ciudad, como la zona
de Avellaneda, entonces Barracas al Sud, era zona baja e industrial
con mataderos de animales y saladeros (Folino, 1966:33), los sectores
más acomodados escaparon hacia la zona norte o hacia quintas y
estancias de la periferia de Buenos Aires. A partir de este hecho
comienza un replanteo conceptual en torno a la ciudad con una nueva
propuesta, instalándose la problemática de lo urbano en
función de la higiene y la sanidad.
La ciudad se reconfigura,
ya que muchas familias importantes se trasladan al norte de la plaza
mayor. Importantes residencias quedaron en desuso, dando lugar a su
ocupación por inquilinos que al no poder alquilar su
totalidad, alquilaban cada cuarto como unidad. Así nacen los
“conventillos de rezago” que constituyeron
una primera respuesta social al problema de la vivienda,
que debido a las posibilidades laborales que significaba habitar
dichos lugares justificaba las pésimas condiciones de vida que
se soportaron. Los conventillos fueron una “...respuesta
social para el proyecto de hacer la América”
(Lecuona, 1993:44).
Fue
una respuesta precaria y cara, y los trabajadores tuvieron que pagar
sobreprecios por habitaciones en malas condiciones. Los dueños
de los conventillos realizaban un excelente negocio inmobiliario a
costa de la necesidad de alojamiento del inmigrante.
El
movimiento migratorio hizo posible el fabuloso crecimiento que las
ciudades argentinas tuvieron en ese entonces: Buenos Aires pasó
de 663.000 habitantes en 1895 a 1.575.000 en 1914, creciendo en ese
período casi 300%. La obra pública llevada adelante por
el gobierno liberal no contempló las necesidades de viviendas,
mientras que las posibilidades individuales no permitían
construirla.
El
Banco Hipotecario Nacional (BHN), creado en 1886, se disponía
a dar créditos pero en muy baja cantidad (diecinueve casos en
cuatro años). A estas condiciones de mercado se les suma una
actitud especulativa permitida desde 1871 con la sanción del
Código Civil de Vélez Sarsfield. Ésta consistía
en permitir el subarrendamiento de las casas de alquiler, lo que
generaba la aparición de personajes que, sin descontar la
violencia, garantizaban el cobro de las familias que no podían
pagar el alquiler. A esta situación se le sumó el
aumento de los alquileres, el cual alcanzó aproximadamente el
45% en tres años. Este agravamiento de las condiciones de
acceso a la vivienda, sumada a la falta de políticas para el
sector, entre otros elementos fueron los detonantes de la famosa
huelga de los conventillos producida en el
año 1907 en Buenos Aires. Esta huelga fue un movimiento social
protagonizado por los inquilinos quienes manifestaron muy alto nivel
de comunicación, acuerdos y organización. Pero
dirigieron su protesta más contra los encargados de los
inquilinatos que contra los propietarios de los mismos. Durante la
huelga se manifestó un fuerte espíritu solidario: “La
unidad de criterios que adoptaban los inquilinatos, tanto para unirse
a la lucha como para mantenerse al margen de ella, era un
trascendente producto de la vida en común... Más allá
de su resultado final, más allá de sus ínfimos
logros respecto de las rebajas pedidas y de las largas listas de
pérdidas en vidas, en deportaciones, en desalojos y en
despidos, aquella experiencia constituyó la primera
demostración pública de cómo y dónde se
realizaba la integración social de los inmigrantes”
(Lecuona, 1993:121).
Por parte del gobierno,
la respuesta fue, al igual que en los demás conflictos con la
clase obrera, en un primer momento la represión. Se penalizó
el conflicto social, reprimiendo físicamente y aplicándose
la ley de deportación de inmigrantes.
Al mismo tiempo se pone
en práctica una política de viviendas destinadas a
algunos sectores obreros vinculados a la oligarquía a través
de la burocracia estatal. Ya en el año 1905, bajo la forma de
la filantropía, se disponen los terrenos, y el financiamiento
para el primer plan de viviendas que fue concluido en 1910 cuando se
terminaron las primeras 64 viviendas. Con estos planes se intentó
cooptar a sectores medios, obreros y empleados vinculados al Estado.
La
clara impronta positivista y el espíritu de penalización
se vieron fundamentados en el discurso de los médicos
higienistas, quienes formularon la base de muchos males sanitarios
casi exclusivamente en el hacinamiento aduciendo una pretendida
fundamentación científica.
De esta forma el Departamento Nacional del Trabajo inauguraba la
intervención social en vivienda a través de la
imposición de una tipología de vivienda obrera que iva
de la mano de una tipología de familia obrera y de una
determinada conducta política: “Esto (la insalubridad)
sólo se puede contrarrestar por la aireación de las
habitaciones, evitando la acumulación de individuos en una
sola pieza. La vivienda aislada, rodeada de aire y luz, es
pues el ideal de la vivienda obrera” (Lecuona, 1993:83). En
los discursos de los gobernantes se leía el temor de la
oligarquía hacia los habitantes del conventillo. El diario de
sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, en su
reunión del 27 de octubre de 1910, en el informe de Santiago
de Estrada reza: “El Doctor Rawson con voz profética
dijo entonces que:“...si seguía desarrollándose la
familia obrera en el conventillo, un día llegaría en
que todos tendríamos que arrepentirnos porque allí
germinaría el socialismo revolucionario y las ideas
anárquicas...” (Lecuona, 1993:83)
En 1910 el Consejo
Deliberante del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires establece una
normativa para que las damas de la sociedad seleccionen a los obreros
beneficiarios “por conducta y antecedentes”. Además,
se les otorgó poder de inspección y control para que
dicha sociedad revisara el correcto uso de las viviendas imponiendo
un severo reglamento que prohibía las fiestas, personas
extrañas a la familia, obligaba al aseo, prohibía
levantar tabiques, alquilar la vivienda, y si mejoraban
económicamente debían devolver la casa debiendo
renunciar a todos los recursos legales. Cualquier incumplimiento
estaba bajo pena de desalojo. La sociedad de beneficencia logró
construir un severo sistema de control social sobre el usuario en
torno a la vivienda.
El Estado liberal -
oligárquico desarrolló muy pocas acciones en función
de resolver el problema habitacional. En 1912 se creó la
Comisión Nacional de Casas Baratas, que concluyó su
obra en 1942 edificando un total de 1000 viviendas. (Ferioli,
1990:25)
La visión
socialista del problema de la vivienda era diferente a la liberal. La
cooperativa El Hogar Obrero, fundada por los socialistas en 1912,
comenzó las obras de construcción de un grupo de
viviendas con el objeto de venderlas a sus socios. Para los
socialistas, los problemas de carencia de bienes y servicios eran los
verdaderos motores de toda actividad política pero esta
concepción solo contó con el esfuerzo propio sin tener
incidencia en los fondos públicos.
El avance del movimiento
obrero consigue que en el año 1919, durante el primer
gobierno de Yrigoyen, se incluya en la agenda el problema de la
vivienda. Para ese entonces las reinvindicaciones principales
eran la jornada máxima de trabajo y la jubilación de
los trabajadores. Yrigoyen, insiste en la necesidad de sacar a los
trabajadores del conventillo y de que aspiren al hogar propio a
través de sostener el discurso higienista. El carácter
normativo y la impronta positivista del discurso pone el énfasis
en las desventajas morales del conventillo.
Durante los años
de la Primera Guerra y la posguerra, el acceso a la vivienda obrera
estaba enmarcado en las pésimas condiciones socio - económicas
a las que los sucesivos gobiernos sometieron a la clase trabajadora.
A las consecuencias del conflicto se sumó la crisis económica
mundial y, en el contexto liberal reinante, sus efectos recayeron
gravemente sobre los trabajadores. En los primeros años de la
crisis del ’29 muchas fábricas cerraban, creando
verdaderos ejércitos de desocupados. Juan José Real
relata la aparición de las primeras villas miseria del
país: las “Villas Desocupación”
y los “Barrios de las latas” en Puerto Nuevo:
“Vimos aparecer en Puerto Nuevo una inmensa aglomeración
de algo que no podríamos llamar, como hoy, ‘villas
miserias’, ni ranchos, ni ninguna forma de vivienda por humilde
que fuera. Eran una especie de tabucos, unas chozas misérrimas,
que se extendían por cuadras y cuadras..” (Pereira,
1983:43). Horacio Salas describe sus características:
“Villa Desocupación, la primera villa de emergencia de la
ciudad, ese largo barrio costero improvisado que va desde puerto
nuevo hasta Canning, estaba en su trágico apogeo, con sus
viviendas de latones y arpilleras y agujeros en la tierra...
(Pereira, 1983:71).
Por otro lado la realidad
de los trabajadores en el interior no era muy diferente a la de la
gran ciudad. Desde el punto de vista cuantitativo, la respuesta del
Estado liberal - oligárquico en el tema de la vivienda en el
período fue ínfima. Desde 1886 (que se creó el
BHN) hasta 1943 la población de Buenos Aires creció, a
raíz de la inmigración, en un millón de
habitantes. Por esto se necesitaría haber construido
aproximadamente doscientas mil viviendas. Pero el Estado liberal (a
través de sus instituciones vigentes, el BHN y de la Comisión
Nacional de Casas Baratas) construyó sólo mil viviendas
y otorgó unos setenta créditos, por lo que dio
respuestas a aproximadamente un uno por ciento de la población
necesitada.
La
vivienda popular como ayuda social del Estado
A partir de 1943, el
gobierno experimentó un giro importante en cuanto a la
interpretación de la crisis social y en cuanto a la relación
con el sector de los trabajadores.
En el caso de las
acciones por la vivienda, Isuani describe las acciones del gobierno
orientado por Perón. Su intención fue disminuir el
conflicto social a través de la resolución de las
necesidades de las familias trabajadoras y la activación de la
economía interna: “A partir de 1943, a través
de la puesta en marcha de una política de créditos
baratos, se alienta la industria de la construcción como
factor de acumulación y se subsidia la demanda con el
propósito de promover una redistribución de ingresos y
de estimular la demanda interna” (Isuani, 1989:51).
Desde el año 1943
los créditos de fomento pasan a ser la operatoria con mayor
participación relativa en la actividad del BHN. Esta
participación seguirá aumentando cada vez más
hasta el año 1953. (Tecuanhuey, 1988:52). En junio de 1943 el
gobierno dicta su primer decreto sobre locaciones urbanas. De esta
forma comienza un prolongado período donde se interviene el
mercado a través de legislación sobre alquileres. La
acción estatal creó la protección necesaria para
el usuario de escasos recursos y se equilibraron los términos
de la oferta y la demanda. Los mecanismos más usados fueron la
restricción y suspensión de los desalojos,
la prórroga de los contratos de alquiler y la
rebaja en los precios de los alquileres. (Lecuona,
1992:60) Más adelante se decretaría la obligatoriedad
de denunciar las viviendas desocupadas. (Lecuona,
1992:180).
El problema de la
vivienda también fue atacado en el área rural a través
del Estatuto del Peón de campo el cual introduce la
obligatoriedad del patrón de proveerle una vivienda digna al
peón.
Con el gobierno de 1945 a
1955 se consolida el poder sindical, la central única de
trabajadores y el fortalecimiento de las estructuras sindicales y de
la Confederación General del Trabajo (CGT) llevó a un
mayor poder de la clase trabajadora para obtener reinvindicaciones
entre las que se encontró el acceso a la vivienda digna para
los trabajadores. esto se tradujo en un número importante de
viviendas destinadas a trabajadores de los distintos gremios.
La presencia de Eva Perón
y de la ayuda social que ella encarnó fue muy significativa
para garantizar los derechos sociales a toda la población
pobre. La Fundación Ayuda Social María Eva Duarte de
Perón, que más tarde pasó a llamarse Fundación
Eva Perón, fue el eje de la asistencia social en el gobierno
peronista. Según sus estatutos debía, entre otros
objetivos, construir viviendas para su adjudicación a familias
indigentes. La Fundación se encargó de construir
barrios enteros en distintas ciudades del país.
El discurso peronista se
alejó del discurso controlador y represivo asociado al
positivismo higienista y se caracterizó por su carácter
reivindicativo y fundante en tanto derecho social. Se trataba de
instituir la responsabilización por parte del Estado y por lo
tanto de las clases dominantes de la obligatoriedad de que se cumplan
con los derechos sociales en particular el derecho constitucional de
acceso a la vivienda digna. Pero en alguna medida, a través de
la obra de vivienda, se comenzará a ver que por otros medios,
más democráticos y constituyentes de derechos sociales,
el peronismo compartió con los positivistas y conservadores,
la idea de propiciar el barrio obrero y de alejarse de
“los problemas” que se cultivaban en el conventillo,
resultantes de la alta socialización que allí se
producía. En estos y otros discursos se manifiesta un claro
sentido social pero con una perspectiva por momentos positivista y
conservadora.
La obra en vivienda en el
gobierno peronista fue muy extensa. Desde 1943 hasta 1949 distintos
organismos dependientes del gobierno construyeron aproximadamente
54.000 viviendas; un tercio de ellas fueron construidas por los
Estados provinciales. (Presidencia de la Nación, 1945:320) En
la Capital y el Gran Buenos Aires el gobierno peronista construyó
22.000 viviendas (Presidencia de la Nación, 1949:314). En la
provincia de Buenos Aires se construyeron en ese mismo período
2504 viviendas rurales para los adjudicatarios de lotes en las
colonias. Se adjudicaron, hasta el año 1951, 2.504 lotes
equivalentes a 243.000 hectáreas. Se fraccionaron lotes en
cuarenta colonias.
En el plano institucional
y como parte del primer Plan Quinquenal, para trabajar sobre el
problema de la vivienda, el gobierno crea las competencias del
Instituto Nacional de Previsión, el BHN y la Administración
Nacional de la Vivienda (Varios, 1983:9)
Durante el
gobierno de Perón, el trabajador accedió a la compra
del lote propio a través de los numerosos y
grandes loteos. Estos loteos se extendían en
parrilla
a lo largo de las vías del ferrocarril, en el primer y segundo
anillo del conurbano bonaerense pero también en las
poblaciones del interior. Los grandes loteos comenzaron en la década
del ’40 y se extendieron hasta la década del ’60. Un
sistema de cuotas accesibles a sectores de bajos
ingresos, a través del pago en mensualidades, permitió
el acceso al lote propio por parte del trabajador .
Los problemas de urbanización en los nuevos barrios fueron
siendo resueltos a partir de diversas formas de organización
popular: las sociedades de fomento, las uniones vecinales o
simplemente el agrupamiento y trabajo mancomunado de los vecinos
contribuyeron al equipamiento básico para la convivencia
urbana, desde la luz eléctrica hasta los desagües,
veredas o asfaltos.
Los migrantes internos,
pobladores predominantes de estas barriadas, se encontraron también
frente al desafío de la asimilación al medio urbano. La
existencia de un Estado con un claro compromiso social y con
políticas que favorecían el acceso al trabajo y
garantizaban los derechos laborales con sus correspondientes
beneficios, constituyó un factor determinante de su
afincamiento y compromiso territorial. La inserción laboral,
la posesión de una cobertura social y el acceso a la propiedad
de la tierra, así como las posibilidades de educación
para sus hijos con perspectiva de cierta movilidad social,
contribuyeron a consolidar la radicación urbana (Almegeiras,
1997:3).
En 1952 habrá
construido 217.000 viviendas. En tres años el BHN escriturará
130.000 préstamos. Los planes de pago que había
propuesto la Fundación al banco eran a treinta años con
un interés del 5,75 %. De esta manera se construyen barrios en
todo el país; todos eran chalets de tres, cuatro y cinco
ambientes de acuerdo con el número familiar, de una o dos
plantas, proyectados por la Fundación, contando también
con jardín y terrenos para cultivos para sostener el plan de
consumo del Gobierno. (Ferioli, 1990:25)
El Estado nacional -
popular pudo hacer realidad el acceso a la tierra y la vivienda de
los trabajadores. Se construyeron, sólo en sus primeros siete
años, cerca de 260.000 viviendas, tanto directamente por los
gobiernos de los distintos niveles como a través de los
propios particulares pero facilitados por la política
económica que garantizaba el acceso del crédito a las
familias obreras. Estas cifras dan un promedio de 37.000 viviendas
por año. La población crecía a razón de
trescientas mil personas por año lo que suponía una
demanda de sesentamil viviendas al año. Según estos
números, en esta etapa se habría respondido al 50% de
la demanda, hecho que contrasta fuertemente con el 1% de respuesta
generado durante los gobiernos del período anterior.
La
erradicación de villas y la vivienda por esfuerzo propio y
ayuda mutua
Luego de la derrota del
movimiento popular de 1955, el gobierno militar comenzó una
esforzada búsqueda de alternativas capaces de controlar la
politización de la clase trabajadora (Grassi, 1987:107). A
pesar de la gran represión, los principales beneficios
laborales no pudieron ser suspendidos en este período de
dictadura militar. La apropiación por parte de la población
de dichos derechos les generaba una compleja situación en la
cual no les era nada sencillo desarticularlos.
El contexto en el que
emergió este gobierno estaba signado por un EE.UU. fortalecido
y con pretensiones hegemónicas en Latinoamérica.
También en el continente fueron fuertes las rebeliones
populares, las que llegaron a un punto máximo con la
revolución cubana. En este marco, Estados Unidos gestó
una nueva propuesta ideológica que, recogiendo los modelos
impulsados por Gran Bretaña en sus colonias asiáticas y
africanas, sostenía la necesidad de controlar la adversión
que la miseria latinoamericana generaba hacia EE.UU. entre los
sectores populares. Asimismo sostenía la necesidad de
garantizar ciertas reformas estructurales básicas que
aseguraran el desarrollo y la acumulación del capital
invertido. (Grassi, 1987:108)
Conocida como
desarrollismo, esta avanzada de la política norteamericana
influyó tanto las ideas políticas como a las ciencias
sociales, que le dieron sustento teórico en el marco de un
funcionalismo revitalizado y de cierto tinte evolucionista.
Participación y desarrollo fueron los términos
fundamentales del discurso desarrollista. El primero buscaba el
consenso para sus planes y el segundo sería una cierta
democratización, por lo menos formal, que permita reforzar el
primero.
La intervención
social en vivienda para los sectores trabajadores se organizó
por varias vías. Se financiaron viviendas multifamiliares
construidas a partir de grandes empresas y viviendas unifamiliares a
partir de la autoconstrucción. La intervención
territorial se formuló en términos de “desarrollo
de la comunidad”. Éste fue el encuadre al compás
del cual surgieron las estrategias clásicas en el tema de la
vivienda como lo fue la autoconstrucción asistida.
A su vez la participación
tuvo un contenido más pragmático que se expresó
en las concepciones del autoconstrucción, esfuerzo
propio y ayuda mutua, etc. De esta forma se
buscó reducir los costos de las viviendas trasladando parte de
los mismos a las familias trabajadoras.
La concentración
de las industrias trajo aparejados despidos y con éstos la
proliferación de las villas miseria. A esta
altura, las villas miseria albergaban no sólo al inmigrante
interno proveniente del despoblamiento rural producto de la
tecnificación, sino también al migrante limítrofe.
A los migrantes de las empobrecidas regiones argentinas se les
sumaron los ciudadanos menos pudientes de los países
limítrofes. Paraguayos, bolivianos, chilenos, uruguayos se
mezclaron en las villas con tucumanos, santiagueños, chaqueños
o riojanos. La villa miseria fue otra respuesta popular a la
necesidad de vivienda, pero no fue sólo eso. La
villa ha sido el lugar donde los recién llegados, los
más sumergidos, han decidido cómo y dónde hacer
su participación política. La villa miseria fue
un lugar de resistencia política.
El gobierno
de Illia crea en seno de la Secretaría de Vivienda, el Plan
Piloto para la Erradicación de Villas de Emergencias.
El discurso apuntó a que muchos técnicos creyeran en la
doble acción de relocalización - educación.
Parecía que estas acciones prometían la purificación
de nuestra clase trabajadora contaminada por el atraso sociocultural
y la demagogia política. El blanco de la estigmatización
fue el “cabecita negra”, y como resultado del proceso de
estigmatización-segregación, surgió otro tipo
humano nuevo: el villero.
El proyecto desarrollista
democrático había resultado inviable. Por un lado
porque no logró garantizar la “paz social”, que en
términos más pragmáticos era la neutralización
del movimiento popular, expresado entonces en el peronismo,
proscripto o semi-proscripto, desde el exilio de su jefe. Y por otro
lado porque, entre las propias clases dominantes, las tensiones de
intereses eran lo suficientemente fuertes para que la propuesta
industrialista no se tornara hegemónica.
En el caso de las villas,
lejos de lograrse la erradicación, se habían
transformado en núcleos de resistencia. La politización
de los sectores populares más que disminuir se acrecentaba.
En este marco las
propuestas del Estado desarrollista fracasaron en varios terrenos. En
el caso de la tierra y la vivienda, este Estado nunca se planteó
resolver el déficit creciente de viviendas ni garantizar el
acceso a la tierra. Sólo pudo lograr sus mínimos
objetivos en cuanto a intervenir en la clase obrera a través
de la vivienda unifamiliar, la autoconstrucción y el
esfuerzo propio.
El período de los
gobiernos de facto de los generales Onganía - Levingston -
Lanusse mantuvo el discurso de la “acción social
desarrollista”, con los planes de erradicación de villas
de emergencia por considerar a éstas focos de desajustes
sociales. Los objetivos eran claros y en algunos casos explícitos:
disciplina social y legitimación del gobierno. El discurso
partía del principio de “la falta de pautas de urbanidad
de los villeros”.
Para
desarticular la organización social se proponía una
erradicación compulsiva y por etapas. Se los trasladaba a un
“núcleo transitorio” donde a través
de los “programas sociales” se iniciaba el
proceso de cambio de las pautas culturales, comenzando por las
habitacionales, hacia nuevas pautas de vida. Un sistema de premios y
castigos coronaba los planes. Los núcleos transitorios fueron
nuevas villas controladas hubicadas en los márgenes de la
ciudad con un desarraigo y una precariedad que se tornaron crónicas.
Los moradores debían sentirse allí “de paso”,
no pudiendo introducir mejoras, “para que las incomodidades
los urgieran a esforzarse para obtener las ventajas que ofrecen las
viviendas definitivas”.
(Bellardi, 1986:17)
Previendo el caso de
aquellos individuos que se opusiesen a la erradicación, se
proponía establecer dentro de la legislación existente
la categoría jurídica de “intruso”
con el objetivo de anular el derecho de los pobladores villeros a
solicitar recursos de amparo u otro tipo de protección legal
para evitar el desalojo inmediato.
A
partir de fines de la década del sesenta ya se habían
producido el Cordobazo y el Rosariazo, importantes hechos políticos
que fueron expresiones populares de repudio al gobierno militar. En
este marco de avance de las clases populares y evaluando el relativo
fracaso del plan de erradicación de villas como solución
al creciente déficit habitacional, el gobierno de Lanusse da
un giro en la estrategia de la política habitacional. En el
año 1972 se dicta el decreto - ley 19.929, a través del
cual se crea el Fondo Nacional de la Vivienda, (FONAVI) .
De esta forma se crea el mayor fondo que la nación haya tenido
para la vivienda. El FONAVI se crea como organismo dependiente del
Ministerio de Bienestar Social y debía reservar no menos del
30% de sus fondos anuales para la erradicación de todo tipo de
asentamientos precarios (villas, rancheríos, etc.). Luego se
crearán, en jurisdicción de las provincias, los
Institutos Provinciales de la Vivienda (IPV).
El FONAVI a través
de los IPV desarrollaron distintas operatorias. En el caso de la
provincia de Buenos Aires se ponen en práctica programas de
autoconstrucción basados en los conceptos de esfuerzo propio y
ayuda mutua (EPAM). En una etapa siguiente se incorpora el concepto
de Asistencia Técnica.
La operatoria principal
del IPV era la construcción de los llamados “complejos
habitacionales” para la erradicación de las villas de
emergencia por parte de grandes empresas constructoras. Estos
complejos eran verdaderas ciudades constituidas por grandes enormes
edificios de cientos de viviendas unifamiliares en propiedad
horizontal. Se los proyectaba y dirigía centralizadamente por
funcionarios del Estado caracterizados por el autoritarismo y la
inadecuación. Debido a que el diseño no previó
ni concibió usos de espacios por fuera de la vivienda, la
gente no puede volcar hacia el exterior la vida de sus familias. No
hay plazas, no hay bares, pero principalmente no hay donde realizar
un acto político. Rodolfo Livingston describe el experimento
social: “Allí comprendí claramente la unidad
entre reglamentos, diseño arquitectónico, urbanismo y
concepción política. Todo es coherente y tiende a
empujar a la gente hacia adentro de las casas, lo cual es, por otra
parte, una característica esencial de la propiedad horizontal:
son viviendas definidas más por sus falencias que por sus
virtudes... carecen de todas las ventajas que siempre tuvieron (entre
ellas la posibilidad de crecer al ritmo de las familias)... Con un
agravante, sus habitantes, por su origen social, están muy
habituados a la vida exterior propia del campo, de los barrios y aun
de las villas de emergencias. Por eso su sentimiento de pérdida
es fuerte” (Livingston, 1990:188). Los colores, cercos,
rejas, carteles, virgencitas, etc. que permite la personalización
de los lugares, no es permitida, ni por los diseñadores ni por
las autoridades, obligándolos a demoler todo tipo de agregado
o prohibiendo todo tipo de modificaciones. Los técnicos y las
autoridades las consideran un símbolo del
descontrol. “La uniformidad es confundida con
el orden y el orden con la calidad estética.”
(Livingston, 1990:189).
Las viviendas hechas a
través de esta política significaban para la gente, por
momentos, un castigo y, en el mejor de los casos, algo altamente
inconveniente “...en muchos aspectos la casa pobre de barrio
y aun la villa miseria superan en habitabilidad a este enorme y
costoso conjunto urbano...” (Livingston, 1990:189).
El gobierno militar
brindó los lineamientos ideológicos y políticos
que las instituciones dedicadas a la vivienda desarrollaron por
muchos años. El autoritarismo de la llamada “Revolución
Argentina” se transmitió a los equipos técnicos
que llevaron adelante la política habitacional por más
de veinte años. Si bien la totalidad de las instituciones
estatales vigentes en el tema tierras y vivienda fue creada en la
etapa desarrollista, estas instituciones se consolidaron y
tomaron vigor en la etapa del Estado burocrático-autoritario,
de 1966 a 1973. En esta etapa el Estado decide una intervención
social más agresiva contra las clases populares y la vivienda
fue una estrategia privilegiada para combatir en el lugar de la
reproducción de la clase obrera.
El tercer gobierno
peronista (1973-1976) transitará dentro de un nuevo escenario
mundial marcado por gobiernos militares en Brasil, Uruguay y Chile, y
una reafirmación de la hegemonía norteamericana en el
hemisferio. Lo característico en la modalidad de gestión
en las villas de emergencia fue la convivencia entre dos formas de
intervención: la propuesta por el gobierno y la propuesta por
las organizaciones villeras. El gobierno pretendía continuar
la política de erradicación y dirigirla desde los
organismos estatales, y la propuesta de las organizaciones villeras
era orientar la colaboración estatal hacia las tareas de
mejoramiento de las condiciones de los núcleos villeros.
(Bellardi, 1986:17).
Estas contradicciones,
lejos de resolverse en el seno del gobierno, sufrieron el
agravamiento producto de la pérdida de poder de los sectores
populares, el aumento de la represión y la persecución
generada por las fuerzas para-policiales.
La
expulsión hacia la periferia y el control territorial
Durante el proceso
militar de 1976-1893, el problema habitacional se caracterizó
por la inaccesibilidad a la vivienda, la tierra y los alquileres por
parte de los asalariados y en particular por los más pobres.
En las villas se generaron acciones de ocultamiento y expulsión
de los pobres. Se comenzó un proceso de expulsión, de
segregación desde el centro de la ciudad hacia la periferia,
constituyendo el comienzo de un nuevo ciclo de segregación
social y territorial fundando una nueva forma de control social, el
control perimetral.
Hasta la década
del ’70, las migraciones internas estuvieron marcadas por un
flujo desde el campo hacia las grandes ciudades de contingentes que
engrosaron las villas. A partir del gobierno militar del ’76 al
’83 comenzó un fuerte proceso de expulsión desde
el centro hacia la periferia del Gran Buenos Aires, a partir del
efecto combinado de una nueva legislación: el código
urbano, de la nueva ley de alquileres, del plan de erradicación
de villas miseria y la eliminación de viviendas (por la
construcción de las autopistas), etc. (Grillo, 1995:10).
La
exclusión gravita sobre las prácticas urbanas
tradicionales y se afirma y consolida mediante el decreto - ley 8912
del año 1977 de ordenamiento territorial y uso del suelo.
(Meisegeier, 1997:4). Esta norma produjo, entre otras consecuencias,
la disminución de la oferta de tierra a bajo costo y el
crecimiento del mercado ilegal de tierras. La política
de expulsión de sectores de escasos recursos de la Capital
incrementó el proceso de asentamientos en tierras claramente
deterioradas. Las instituciones dedicadas a la vivienda acompañaron
el proceso de erradicación de villas de la Capital Federal con
la construcción de varios complejos habitacionales en la
periferia, principalmente en el Gran Buenos Aires.
Lentamente, no sólo
se fue haciendo imposible el acceso al lote propio en mensualidades
(por la disminución del poder adquisitivo, la inflación,
las indexaciones, la circular 1050) sino que empeoraron las
condiciones de acceso al mercado laboral y de integración
social de los trabajadores. La búsqueda de nuevos espacios
llevó a los trabajadores a generar alternativas de habitación
en zonas más lejanas a la Capital Federal. Estos nuevos grupos
de características culturales urbanas generaron los
“asentamientos” en la periferia de las
grandes ciudades. Los nuevos asentamientos avanzaron sobre los pocos
espacios vacantes. En el caso del conurbano bonaerense se ubicaron
principalmente en el llamado tercer cordón.
Estos asentamientos
fueron una nueva estrategia popular a la problemática de la
vivienda. Esta nueva respuesta social difirió de las
tradicionales villas principalmente por razones históricas
relacionados al componente social y cultural de los asentados. Estas
diferencias provienen principalmente de que se trata de familias de
ex trabajadores industriales urbanos con experiencia gremial y de
organización. Esta diferencia con el trabajador rural que
pobló las villas se manifestó, por ejemplo, en una
organización social y urbana diferente donde en la villa se
reprodujeron parte del medio rural abandonado. A diferencia de éstas,
el asentamiento se caracterizó por un alto nivel de
organización , ordenamiento urbano y autogestión.
“Entre los años
1978 y 1979 surgieron en el Gran Buenos Aires 101 asentamientos”,
ocupando aproximadamente 1.300 manzanas; en ellos vivían al
año ’95 aproximadamente 36.400 familias (Grillo,
1995:10). El 71 % de los asentamientos con el 63 % de la población
se localizó en la zona sur del Gran Buenos Aires.
En
este momento, se produce un quiebre histórico, se rompe el
contrato social, se produce el quiebre del Estado social. Es en este
punto donde se rompió el contrato social por el cual el Estado
representaba y significaba el compromiso solidario del ganador y el
perdedor en la lucha social. Es en el tema de la tierra y la vivienda
donde se manifestó con más crudeza, llegando al punto
de que los pobres ya no tuvieran ni un lugar en la villa porque
venían con las topadoras a sacarlos. Ya la villa no podía
estar en la ciudad, debía irse al margen, hacia la frontera
con la no-ciudad.
La
emergencia habitacional y la autoconstrucción
La
democracia encontró al país con un déficit
habitacional de aproximadamente 2,5 a 2,8 millones de personas que
habitaban en viviendas en condiciones insatisfactorias o
deficitarias.
Cerca de la mitad de este déficit se localizaba en el Gran
Buenos Aires y la región pampeana.
Los condicionantes
provenientes de la deuda externa y del terrorismo de Estado
determinaron fuertemente las posibilidades de acción y de la
democracia constituyendo un sistema democrático restringido. A
partir del Consenso de Washington (1982), los organismos financieros
internacionales exigen, a través de los acuerdos de
refinanciamiento la deuda, profundas y reiteradas reformas del Estado
que contemplan las privatizaciones, la desregulación de la
economía y la liberalización de los mercados. Además
exigen el achicamiento permanente del gasto público social con
ajustes periódicos y reducción del consumo interno.
La aplicación de
las políticas económicas exigidas restringen en forma
permanente la inversión social en infraestructura, vivienda
como de los demás ítems del gasto social, tanto a nivel
nacional como provincial y municipal. Esto determinó un muy
bajo nivel de inversión social para los sectores de escasos
recursos. El rubro vivienda social recibió un drástico
ajuste. La reducción presupuestaria y la irracionalidad del
gasto público social no evitaron el fuerte crecimiento del
déficit habitacional.
Por otro lado el Estado
no tiene una política de urbanización que resuelva el
problema de las migraciones y asentamientos permanentes en las
grandes urbes luego del permanente despoblamiento rural.
La
presión social y política ejercida por los sectores
socialmente excluidos durante la dictadura obligó al Estado a
que se tomaran medidas de emergencia para aumentar mínimamente
la oferta de tierra y vivienda a bajo costo. De esta forma se ponen
en práctica las primeras intervenciones a través de
distintos planes sociales de acceso a la tierra y de vivienda social.
Las primeras respuestas gubernamentales a este problema se dieron
desde la órbita del BHN y de la Secretaría de Vivienda
y Ordenamiento Urbano (SVOU) a través del FONAVI. El BHN
financió obras nuevas, individuales y masivas, pero también
otorgó créditos para refacciones, ampliaciones y
terminaciones de viviendas individuales y para la adquisición
de unidades ya construidas. El FONAVI, en cambio, financió
principalmente viviendas multifamiliares y obras de infraestructura y
equipamiento comunitario.
Tanto
el BHN como el FONAVI no pudieron llegar a los objetivos buscados por
razones de diversa índole, tanto financieras como productivas,
contractuales y de gestión.
Esta situación llevó a replantear la política
generando principalmente cambios en la modalidad de gestión.
Así, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires se
crearon los programas provinciales de vivienda social: Pro-casa,
Solidaridad, Autogestión Constructiva y Autoconstrucción
y Ayuda Mutua, que intentaron aumentar el impacto y bajar los costos,
a través de descentralizar recursos y decisiones y de mejorar
la participación del beneficiario y el control de la gestión.
En el tema de la tierra
comenzó una fuerte demanda de los ocupantes de los
asentamientos para regularizar el dominio y obtener la titularidad de
las tierras que habían ocupado durante la dictadura. El
gobierno democrático actuó bajo el paradigma de la
regularización dominial. Bajo esta modalidad de
intervención se crearon los programas Pro-Tierra, Lotes con
Servicios, Asentamientos Planificados y en la órbita nacional
el Plan Arraigo.
El achicamiento de los
espacios de participación política y el agravamiento de
la situación social, en tanto falta de respuestas a los
acuciantes problemas de la alimentación, la tierra y la
vivienda, fueron las razones que aceleraron el surgimiento de nuevas
organizaciones sociales comunitarias y la proliferación de las
ONG's. Hacia mediados de los ’80 proliferaron rápidamente
en el territorio las ONG's que se dedicaron al tema de la tierra y la
vivienda. Estas entidades crecieron en número y tomaron mayor
protagonismo que en etapas anteriores.
Principalmente a partir
de la crisis del año 1989, e inspirándose en la
perspectiva neoliberal, los sucesivos gobiernos aplican la modalidad
de intervención prescrita por los organismos internacionales
Baco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
caracterizada por la reducción del gasto social reformando las
políticas sociales de cobertura universal a cobertura
focalizada en los sectores pobres. Para el caso de las políticas
habitacionales esto significó el abandono del objetivo de la
eliminación del déficit habitacional para pasar al
criterio de emergencia habitacional.
La privatización
de las empresas de servicios públicos y el aumento de la tasa
de desempleo son los principales factores que inciden en la reversión
del paradigma de la regularización dominial. Las familias
acuciadas por la imposibilidad de pagar tasas y servicios dejan de
demandar la regularización de su situación como lo
hacían hasta la década del ´80 volviendo a una
situación que por su irregularidad se asemeja más a las
villas.
El
avance de la reforma del Estado, del proceso de retracción del
ingreso y la baja de la tasa de empleo agrava el problema del acceso
a la vivienda. En este marco la única estrategia que se
desarrolla desde el Estado es la llamada: emergencia habitacional.
Esta estrategia se basa en la disposición de una porción
del recurso correspondiente al FONAVI ,
en programas focalizados en población pobre o indigente
carente de vivienda. La operatoria más común es la
autoconstrucción familiar. La población beneficiaria es
aquella que por razones climáticas ha perdido su vivienda
sean inundaciones, temporales, etc. La operatoria consiste en la
entrega de lo materiales de construcción al grupo familiar
para que éste se construya la vivienda con esfuerzo propio.
Las estrategias de ayuda mutua son menos comunes debido a que tienen
la característica de fortalecer el entramado social y con éste
el empoderamiento y la capacidad de demanda de la población
situación incompatible con el ajuste estructural, motivo por
el cual estas estrategias no son puestas en práctica por este
tipo de gobiernos.
Conclusiones:
La política
habitacional es, en el marco de las políticas sociales la que
más dependió de la política en general. Durante
el Estado liberal la el derecho constitucional al acceso a la
vivienda digna fue letra muerta y solo declamación durante 90
años. Fue recién a partir del avance del movimiento
obrero y de sus luchas, en las cuales se inscribe la histórica
huelga de los conventillos, en que el Estado comenzó a
efectivizar ese derecho a través de la construcción de
viviendas para trabajadores.
Tres décadas más
fueron necesarias para que, a partir de considerar a la construcción
como parte del modelo de acumulación es que se dispusieron
fondos para que los trabajadores obtuvieran créditos y
pudieran construir sus viviendas.
Con la caída del
peronismo el sector de la vivienda sufre un gran desfinanciamiento y
solo se revitaliza el sector en la medida en que se beneficiaran las
grandes empresas constructoras quienes fueron el beneficiario
principal del FONAVI.
Las distintas estrategias
de erradicación de villas y de autoconstrucción
significaron diferentes modos de negar los beneficios económicos
de la vivienda y la tierra urbana a los trabajadores.
A partir de la última
dictadura militar la correlación de fuerzas introdujo fuertes
cambios en la forma de legitimación del gobierno y en las
modalidades de disciplinamiento. Esto llevó a que fuera menos
necesaria una política habitacional por lo que comenzó
a desaparecer. Estas políticas se fueron transformando en la
expulsión de los trabajadores hacia la periferia de la ciudad
y su consiguiente control perimetral. La desfinanciación de
los fondos de viviendas y la aplicación de una estrategia de
emergencia describen un panorama de ocaso de las políticas
habitacionales. Este panorama contrasta con la creciente
complejización de la problemática urbana no solo en
Argentina sino en todo el subcontinente.
Con la reforma del
Estado, la nueva ley federal de la vivienda, la privatización
del Banco Hipotecario Nacional y la venta de las hipotecas a las
entidades financieras privadas se concluye con un período
histórico marcado por la existencia de instituciones propias
del Estado benefactor como lo fueron el BHN y el FONAVI que tenían
como objetivo garantizar el acceso a la vivienda digna y bregaban por
la vivienda social en el país.
La estrategia de
emergencia habitacional como síntoma de la focalización
a la cual se ha llevado la política habitacional es una
manifestación más de la restricción de la
democracia.
A partir del análisis
histórico podemos pensar que la recuperación del
derecho al acceso a la vivienda, a la tierra como los demás
derechos sociales perdidos solo podrán ponerse nuevamente en
vigencia a partir de la lucha y del esfuerzo organizado de las clases
trabajadoras.
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